דורות - מגזין לקידום השירות לאוכלוסיה המבוגרת

לקחים מסאגה משפטית – ביטול חוזה להקמת בית אבות

לפני 21 שנים התחייבה חברת פסגות להקים בית אבות בשטח שבבעלות עיריית חיפה. מחלוקות בין פסגות לבין העירייה לגבי יישומו של ההסכם בנוגע לאופן חישוב שטח הבנייה ולתשלומים למס רכוש, התנגדויות של תושבים, סחבת בהשלמת הבנייה ושינוי הסטנדרט התכנוני בבתי אבות גרמו לכך שהחוזה המקורי להקמת בית האבות בוטל ושורה של משפטים ותביעות התנהלה בעניינו
9/11/2008

הקמת מסגרת מגורים לזקנים איננה עניין פשוט. בתי אבות (מעונות לעצמאיים ותשושים), בתי דיור מוגן, ובתי חולים סיעודיים – כולם זקוקים להליך תכנוני ומשפטי מורכב בטרם יוכלו לרקום עור וגידים. על מורכבות ההיבטים המשפטיים והתכנוניים הכרוכים בהקמתו של בית אבות ניתן ללמוד מפסק דין שניתן בימים אלה על ידי בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט עמית, ת"א 603/05, בית אבות פסגות חיפה בע"מ נ. עיריית חיפה).

 

תמצית העובדות, כפי שתוארו על ידי בית המשפט, היו כדלקמן: התובעת (להלן:"פסגות") הינה חברת בת של משכנות כלל (1982) בע"מ העוסקת בבנייה של דיור מוגן לאוכלוסיית גיל הזהב ובבעלותה מרכזי דיור מוגן ברחבי הארץ תחת המותג "מגדלי הים התיכון". הסכסוך נעוץ בהסכם מיום 15.9.87 בין פסגות לבין הנתבעת (עיריית חיפה) ולפיו התחייבה פסגות להקים בית אבות במקרקעין שבבעלות העירייה, הידועים כחלק מחלקה 60 וחלקה 79 בשלמות בגוש 10908 בשטח של 7.3 דונם. מדובר בנכס מקרקעין באזור מבוקש ויוקרתי ברחוב ניצנים במרכז הכרמל בחיפה. המקרקעין הוקצו לפסגות ללא מכרז לפי תקנה 2(2)(ג) לתקנות העיריות (מכרזים), תשל"ח-1977, שהיו בתוקף בזמנו. כנדרש על פי תקנה זו, אישרה מועצת העיר ברוב של שני שליש מחבריה את העסקה בפטור ממכרז. תוקף ההסכם היה מותנה באישור שר הפנים, אישור שניתן בחודש מאי 1989, כמעט שנתיים לאחר חתימת ההסכם.

 

ואלו עיקרי ההסכם כפי שאושר על ידי מועצת העיר:

•פסגות התחייבה להגיש תוך 60 יום מאישור ההסכם על ידי משרד הפנים את התוכניות והבקשות הנדרשות לצורך קבלת היתר בנייה לבית האבות, להתחיל בבניית המבנה תוך 45 יום מקבלת היתר הבנייה ולהשלים את הבנייה תוך 36 חודשים;

•להבטחת התחייבותה על פסגות להפקיד ערבות בנקאית על סך מליון דולר של ארה"ב;

•עם השלמת הבנייה, התחייבה פסגות לשלם לעירייה דמי חכירה שנתיים בשיעור של 10 משווי הקרקע על פי הערכת שמאי שצורפה להסכם. השמאי העריך את המקרקעין בסכום של 1.7 מליון דולר, כך שדמי החכירה השנתיים הועמדו על 170 אלף דולר;

•לאחר השלמת הבנייה, ייחתם בין פסגות לעירייה הסכם חכירה לתקופה של 49 שנה + אופציה להארכה לתקופה של 49 שנים נוספות;

•בית האבות יכלול בנוסף למחלקה לתושבים עצמאיים, מחלקות לתושבים סיעודיים ותשושים בחלוקה כדלקמן: 220 מיטות לעצמאיים, 70 מיטות לסיעודיים, 30 מיטות לתשושי נפש ו-50 מיטות לתשושים. היחס בין המחלקות יישמר בעינו, גם אם מספר המיטות יקטן בשל מגבלות שטח או אישורי בנייה. 75% מכל המיטות הסיעודיות ותשושי הנפש ו-25% מהמיטות לתשושים יאוכלסו על ידי מועמדים שיתקבלו ללא דמי כניסה וישלמו רק תעריף חודשי. התעריפים החודשיים לבית האבות, על כל מחלקותיו, ייקבעו על ידי ועדת התעריפים הממשלתית לבתי אבות.

•בהנהלה של בית האבות יכהנו שני נציגים מטעם העירייה וקבלת מועמדים לכל המחלקות תעשה על ידי ועדת קבלה שבה יהיה גם נציג של העירייה.

 

לאחר חתימת ההסכם ועוד לפני שנתקבל אישור שר הפנים, החלה פסגות לפעול לקבלת היתר הבנייה, תוך התמודדות עם התנגדויות של תושבי האזור, שהתארגנו ותקפו את הפרוייקט לאורך כל הדרך.

 

ביום 14.2.1988 הגישה פסגות לועדה המקומית בקשה להיתר בנייה, ולשם הזהירות הוסיפה וביקשה הקלה כך שייכתב שמדובר בהקמת בית אבות מסחרי. הועדה אישרה את הבקשה ואת ההקלה בהחלטתה מיום 16.5.1988 וערר שהוגש על ידי המתנגדים נדחה על ידי ועדת המשנה לערעורים של הועדה המחוזית בהחלטתה מיום 24.11.1988. עם קבלת אישור שר הפנים בחודש מאי 1989, נסללה הדרך להתחיל בבנייה. הבקשה להיתר בנייה אושרה על ידי הועדה המקומית ביום 25.9.1989 (נ /6), וראש העיר דאז מר אריה גוראל, אף הודיע למנכ"ל פסגות באפריל 1990, כי הורה למהנדס העיר להוציא את היתר הבנייה המבוקש.

 

אלא שמכאן ואילך נתגלעו מחלוקות בין פסגות לבין העירייה לגבי יישומו של ההסכם: כיצד לחשב את שטח הבנייה נטו (שטחי שירות לעומת שטח בנייה למטרות עיקריות), גודל השטח של המחלקות הסיעודיות וכיו"ב. פסגות טענה כי ביצוע הפרוייקט על פי דרישות העירייה אינו רנטבילי, וביקשה הקלות שונות שלטענתה היו מעוגנות בהסכם ובתב"ע, כמו הגדלת השטח הכולל של הבנייה (9,500 מ"ר נטו במקום 9,000 מ"ר), הפחתה של מספר המיטות לקשישים סיעודיים כל עוד לא אושרה תוספת של 500 מ"ר נוספים, הפחתה של הערבות הבנקאית, היוון של דמי החכירה לפי 91% מערך המקרקעין ועוד. המגעים התארכו והתמשכו על פני שנים רבות, והיו מעורבים בהם ראשי העירייה דאז מר גוראל ולאחריו מר מצנע.

 

בסמוך לכך החלה שרשרת אירועים בנושא מס רכוש. על פי ההסכם, היה על העירייה לשאת באגרות ובהיטלים עד להתחלת הפעלת בית האבות. זאת, מאחר והעירייה סברה בשעתו שכל עוד לא נחתם הסכם החכירה, שהיה אמור להיחתם רק בתום הבנייה, העירייה כבעלת המקרקעין ממילא פטורה מחוב מס רכוש. אלא שמס רכוש גרס אחרת, והפנה לפסגות דרישת תשלום בסך של למעלה משלושה מליון ש"ח. פסגות, מצידה, פנתה לעירייה בדרישה לשאת בחוב, בהתאם להוראות ההסכם.

 

מבחינתה של העירייה, דרישת פסגות הגדישה את הסאה. בעת חתימת ההסכם, העירייה הניחה שבניית בית האבות תסתיים תוך זמן קצר, ומנקודת מבטה, לא היא צריכה הייתה לשאת בחוב מס רכוש שהלך והצטבר, בשל מה שנראה כסחבת של כעשר שנים בו נקטה פסגות. נוכח דרישתה של פסגות, הגיבה העירייה ביום 15.4.1997בהודעה על ביטול ההסכם. בהודעה, החתומה על ידי עו"ד טליה שלום מהמחלקה המשפטית, הודיעה העירייה לאלתר, ללא ארכה כלשהי, על ביטול ההסכם ועל חילוט הערבות הבנקאית, בטענה שההסכם הופר על ידי פסגות בשורה של הפרות יסודיות. פסגות מצידה הגישה בקשה לצו מניעה כנגד מימוש הערבות (ה"פ 175568/97בבית משפט השלום בתל-אביב).

 

במסגרת הליך זה, הגיעו הצדדים להסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק-דין ביום 13.1.1998. הסכם הפשרה הוא שעומד במרכז הדיון בפסק הדין. עיקרי הסכם הפשרה היו, בין היתר, כי:

•פסגות תטפל בביטול הדרישה לתשלום מס רכוש ואם הדרישה לא תבוטל, פסגות תשפה את העירייה בכל סכום שתידרש לשלם למס רכוש בכפוף לכך שהפרוייקט יוקם על ידי פסגות.

•פסגות תחל בבניית בית האבות תוך 90יום מיום הוצאת היתר הבנייה ותסיים את בנייתו תוך 36חודשים, בכפוף לכוח עליון או גורמים מעכבים שאינם בשליטתה.

•פסגות תישא בתשלום כל המיסים, האגרות, ההיטלים, לרבות מס רכוש, גם אם דרישת התשלום בגינם תופנה לעירייה.

 

אם האמונה הייתה כי בכך יצאו הצדדים לדרך חדשה, הרי שהשתלשלות העניינים גרמה לכך שחלפו עוד כ-10 שנים ובית האבות טרם החל להיבנות. הצדדים מצאו עצמם שוב בין כתלי בית המשפט במסגרת התביעה הנוכחית.

 

 

בשנים שעברו מן התכנון המקורי נכנסו לתוקף סטנדרטים חדשים לבניית בתי אבות, כגון הרחבת המסדרונות, הגדלת שטחי החניה והשטח הציבורי ועוד

 

 

לאחר שחלפו 11 שנה מחתימת ההסכם, גרסה פסגות כי תפיסת התכנון המקורית על פי ההסכם והתב"ע דאז היא ארכאית, ובכל הנוגע לדרישות מגורים עבור אוכלוסיית גיל הזהב, פני הדברים השתנו לחלוטין. נוצר צורך בסטנדרט גבוה יותר של מגורים ומרכזי פעילות גדולים ומגוונים כמו בריכה, ספא וכיו"ב. הסטנדרטים החדשים, הן מכוח דרישות השוק והן על פי תקנים שעמדו להיכנס לתוקף, כללו, בין היתר, הגדלה של רוחב מסדרונות, של שטחי החניה ושל השטח הציבורי ועוד. פסגות ערכה תוכניות מתוקנות בשיתוף פעולה עם העירייה, והכניסה בתוכניות שינויים ותיקונים שנדרשו ממנה על ידי העירייה.

 

ביום 16.5.2000, למעלה משנתיים לאחר חתימת הסכם הפשרה, הגישה פסגות לוועדה המקומית את הבקשה להיתר בנייה.

ואולם, גם כעת לא נגמרה הפרשה: כנגד ההיתר המתוקן הוגשו התנגדויות רבות. למרות שהתנגדויות אלה נדחו, הוגש ערר לועדת הערר המחוזית בגין אי קבלת ההתנגדויות. ביום 26.6.2003 התקבלה החלטת ועדת הערר שקיבלה את עמדת המתנגדים וביטלה את החלטת הוועדה המקומית לתת היתר בנייה לפרוייקט. ועדת הערר דחתה בהחלטתה כמעט את כל טענות המתנגדים, למעט טענה אחת, שלא נדונה בשעתו כלל בוועדה המקומית, ולפיה המתאר (קונטור) של מבנה בית האבות, נוגד את תוכנית הבינוי של התוכנית המפורטת. החלטה זו למעשה "תקעה" את הפרוייקט.

 

בין לבין המשיך להצטבר חוב מס רכוש על המקרקעין והעירייה הופתעה לגלות בסוף חודש מרץ 2005, כי כבר בחודש ינואר 2005, התמנה על המקרקעין כונס נכסים למימוש הנכס במסגרת הליכי הוצאה לפועל שננקטו על ידי מס רכוש לשם גביית חובה של פסגות. משנודע לעירייה על כך, שיגרה לפסגות ביום 3.5.2005 הודעה על ביטול הסכם הפשרה (ובעקבות כך – גם ביטול החוזה מדעיקרא), חתומה על ידי עו"ד טליה שלום, שחתמה בשעתו גם על הודעת הביטול ב"סיבוב הקודם".

 

השורה התחתונה הגיעה לכדי כך כי חלפו 21 שנה מאז נחתם ההסכם – בית האבות לא הוקם וההסכם בוטל. בפועל, פסגות הצהירה כי היא עדיין מעוניינת בהקמת בית האבות. מה עוד, שעל פי ספריה היא השקיעה כשמונה וחצי מליון ש"ח (כולל סכום של 2.5 מליון ש"ח למס רכוש, סכום שיוחזר אם תידחה התביעה ויוצהר על ביטול ההסכם). גם העירייה הצהירה שהיא עדיין מעוניינת בהקמת בית אבות, הן לאור ייעוד המקרקעין והן בשל צרכי העיר. יחד עם זאת, למרות ניסיונות הפשרה של בית המשפט הצדדים לא הגיעו לעמק השווה – העירייה עמדה על כך שביטול החוזה הינו חוקי ותקף, בעוד שפסגות טענה כי ביטול החוזה אינו חוקי.

 

בפסק הדין האחרון בית המשפט דחה את טענת פסגות וקיבל את עמדת עיריית חיפה, לפיה ביטול החוזה הינו תקף וחוקי. בית המשפט התבסס בעיקר על כך שבסיכומו של דבר במשך כשנתיים לא הגישה פסגות בקשה להיתר בנייה התואמת את החלטתה של ועדת הערר. על רקע ההיסטוריה ארוכת השנים והסכם הפשרה שקדם לכך, יש לראות בכך הפרה יסודית של ההסכם ושל הסכם הפשרה. בית המשפט הצביע על ראיות שפסגות "שידרה" מסרים הן בהתנהגותה והן במחדליה, כי למעשה ראתה את הפרוייקט כלא-כלכלי בהתחשב בהחלטת ועדת הערר. יחד עם זאת, יודגש כי בית המשפט נמנע מלהטיל הוצאות משפט על חברת פסגות וזאת בשל התנהלותה של עיריית חיפה במכלול הסיפור דלעיל, ו"תרומתה" שלה לכישלון במציאת פתרון הולם למחלוקת.

 

מבחינה מעשית התוצאה של פסק הדין גרועה לכל הצדדים: חברת פסגות הפסידה כספים רבים בגין פרוייקט שבסופו של דבר לא יצא אל הפועל; אוכלוסייתה הזקנה של העיר חיפה יצאה נפסדת מכך שבפועל לא הוקם בעיר בית אבות חדש ומתקדם שיכול היה לתת מענה נוסף לצרכים ולתחרות בתחום המוסדות בחיפה;ועיריית חיפה יצאה נפסדת בכך שהצטיירה כמי שנכשלה בהתנהלותה הציבורית והחוקית אל מול פסגות ואל מול תושבי עירה. נדמה שאילו הצדדים בפרשה זו היו נוהגים – כל אחד בתחומו – ביתר סבירות, ניתן היה להימנע מהתוצאה הקשה.

 

קריאת פסק הדין במלואו גם מאפשרת תובנות נוספות בכל הנוגע לתכנון ובנייה של מסגרות מוסדיות ומסגרות דיור לזקנים, שחורגות מן המקרה הספציפי המתואר בפסק הדין: הקמת מסגרות דיור לזקנים דורשת תכנון מקצועי, ובדיקה משפטית מהימנה של מה ניתן ומה לא ניתן לבצע מבחינה חוקית. כל פרוייקט שכזה מחייב בחינה כלכלית מוקדמת מראש ובדיקה איזו מסגרת דיור תוכל להחזיק את עצמה מבחינה כלכלית ואיזו נדונה להיכשל מראש. כל תכנון שבדרך זו או אחרת מנסה לתקן טעויות או להכניס שינויים בתכנון המקורי תוך נקיטת הליכים משפטיים ותכנוניים התלויים בהקלות וסטיות מהמצב התכנוני הקיים – חושף את הפרוייקט להתנגדויות שכנים והופך אותו להיות תלוי בהכרעות של גופים מנהליים כמו ועדות ערר תכנוניות. באופן מצער, גם פרשה זו מתארת כיצד תושבי ערים רבות עדיין מתנגדים להקמת מסגרות דיור לזקנים בסמיכות לדירותיהם – ללא קשר הכרחי לתרומה הציבורית של מסגרות אלה לערים ולתושביהן הותיקים. התוצאה הסופית עלולה להיות שבפועל הרצון הטוב שבבסיס תכנון בית האבות, ייכשל אל מול המציאות. ובמילים אחרות: אין תחליף לבחינה תכנונית, משפטית וכלכלית מעמיקה ומקדמית כתנאי בסיסי להצלחת הקמתו של פרוייקט להקמת מסגרת דיור לזקנים.

 

עדכון פסיקה:

במדור זה נסקר בגיליונות קודמים ("על אחריותו המקצועית של האפוטרופוס הכללי") פסק הדין בעניין יהודה פריד ואילנה ברונר, אשר במסגרתו נפסק כי האפוטרופוס הכללי התרשל בפיקוח שלו על הוצאות הכספים של אפוטרופוסים על חסוי, ולפיכך חייב את האפוטרופוס הכללי בהחזר חלק מהכספים. בעקבות ערעור שהגיש האפוטרופוס הכללי על פסק הדין לבית המשפט המחוזי בירושלים (ע"א 2322/08) – בוטל פסק הדין של בית משפט השלום, ובעקבות כך גם בוטלה הקביעה כי האפוטרופוס הכללי פעל ברשלנות. הואיל וביטול פסק הדין נעשה בהסכמת הצדדים – בית המשפט לא נימק את החלטתו ואת הבסיס להמלצתו לביטול ההלכה שנקבעה. לפיכך, אין לנו אלא להמתין לפסיקה חדשה ועתידית אשר תשרטט את גבולות האחריות הרצויה של האפוטרופוס הכללי בכל הנוגע לפיקוח שלו על אפוטרופסים.

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים