דורות - מגזין לקידום השירות לאוכלוסיה המבוגרת

שירותי רווחה אישיים בעידן של צמצום תקציבי

17/08/2009

 

למעט חוק סיעוד, מרבית שירותי הרווחה אינם באחריות המדינה. דוח של מרכז אדוה בחן את ההשפעות שיש לעובדה זו על השירותים הניתנים לאזרחי המדינה, על חוסר השוויוניות הכרוכה בכך ועל ההשלכות הישירות לתחום הטיפול בזקנים

שירותי רווחה אישיים נועדו לסייע למי שמתקשה בתפקוד עצמאי מלא, כגון קשישים, בני נוער במצוקה, נכים ומפגרים. הפרטה פירושה העברה של שירותים שהיו בבעלות המדינה לידיים פרטיות. חלק ניכר משירותי הרווחה האישיים שקיימים כיום בישראל צמח מתוך יוזמות בקהילה. לפיכך, הדיון הנוכחי אינו עוסק בהעברת השירות מהמדינה לידיים פרטיות, שכן שירותים אלה לא היו בידי המדינה. במקום זאת, הדיון הוא באחריות המדינה לשירותים הללו.

מדינת ישראל מעולם לא פעלה להנהגת מערכת ממוסדת של שירותי רווחה אישיים, מעולם לא הגדירה זכות אזרחית בסיסית לשירותי רווחה אישיים ומעולם לא הגדירה סל בסיסי של שירותי רווחה אישיים שלו יהיו זכאים כלל האזרחים. עקב כך, חלק נכבד מהשירותים ממומן על ידי תרומות מחו"ל ולא על ידי המדינה. יוצא דופן אחד בתחום הוא חוק סיעוד שמופעל על ידי המוסד לביטוח לאומי. כיוון שמערך הטיפול הסיעודי הושתת מלכתחילה על המגזר הלא-ממשלתי הרי שהוא מבוסס על כוח עבודה זול, ישראלי ולא ישראלי, שמועסק באופן פרטי. גם הדיור המוגן נוצר כיוזמה פרטית והוא מתפתח באופן מקוטב ביותר, חלקו פרטי ומיועד לעשירון העליון וחלקו ציבורי ומיועד לעולים חדשים מחוסרי משאבים.

מדינת ישראל מעולם לא פעלה להנהגת מערכת ממוסדת של שירותי רווחה אישיים, מעולם לא הגדירה זכות אזרחית בסיסית לשירותי רווחה אישיים ומעולם לא הגדירה סל בסיסי של שירותי רווחה אישיים שלו יהיו זכאים כלל האזרחים


היסטוריה

מבחינה היסטורית ניתן לומר כי מערכת שירותי הרווחה הקיימת כיום בישראל נוסדה עם הקמתו של ארגון הג'וינט בארצות הברית בשנת 1914. מטרת הג'וינט הייתה לעזור ליישוב היהודי בארץ ישראל ולקהילות היהודיות במזרח אירופה. ממשלת המנדט ששלטה בארץ לאחר מלחמת העולם הראשונה והקימה כאן שירותים מדינתיים שונים לא הקימה מערך של שירותי רווחה אישיים, בין השאר משום שמערך כזה לא היה קיים באנגליה באותה תקופה והוא הוקם שם רק לאחר מלחמת העולם השנייה.

 

גם לאחר הקמת המדינה, המצב לא השתנה בהרבה. האחריות לשירותי הרווחה נשארה בידי הרשויות המקומיות וחלק גדול מהשירותים הופעל על ידי ארגונים לא ממשלתיים. משרד הסעד עצמו יזם הקמת גופים לא-ממשלתיים למתן שירותי רווחה, דוגמת ארגון מטב שנוסד בשנת 1958. בניגוד למערך הביטחון הסוציאלי, או למערכת החינוך והבריאות שמוסדו בחוק, בכל הנוגע לשירותי הרווחה לא נקבע סל שירותים בסיסי.

 

מדוע לא נקבע סל שירותים כזה? הרי כל בני האדם מזדקנים ועלולים להזדקק לשירותים שכאלה. הסיבות לכך מגוונות. חלקן נעוץ בכך שבתחילת דרכה הייתה מדינת ישראל מדינה של צעירים שלא הזדקקו לשירותי רווחה ואלו שכן נזקקו לשירותים הללו היו חלשים מכדי לפעול לחקיקה מתאימה. נראה כי שירותי הרווחה נתפסו בעבר, ובמידה רבה מאוד עד היום, כמערך פילנתרופי המיועד בעיקרו לקבוצות שוליים. מלב"ן (מוסד לטיפול בעולים נחשלים) הוקם בשנת 1949 על ידי הג'וינט, הסוכנות היהודית, והממשלה. מלב"ן פעל במשך 26 שנים, עד שנת 1975 וכ-65% מהתקציב שלו יועד לטיפול בקשישים. למעשה, מלב"ן הוא שהקים את התשתית לשירותי הרווחה לקשישים בארץ: מוסדות, מועדונים, ושירותים נוספים.

 

כאשר מלב"ן פורק, המדינה החלה להגביר את המעורבות הממשלתית בתחום הרווחה. תהליך זה התרחש בשנות ה-70, שניתן לקרוא להן תקופת הזוהר של שירותי הרווחה האישית. באותן שנים נחקק חוק הבטחת הכנסה וחוק ביטוח נכות כללית והוכן חוק המסגרת הכללית למתן שירותי סיעוד (החוק המפורט נחקק בשנת 1986). ביטוח הסיעוד היווה פריצת דרך בתחום השירותים האישיים, משום שבניגוד לשאר שירותי הרווחה שניתנים על ידי הרשויות המקומיות, הוא עודד הקמה של מערך שירותים הניתנים כזכות אזרחית, תוך הגדרה ברורה של סל השירותים. זאת ועוד, האחריות לשירותי הרווחה הוטלה על המדינה, באמצעות המוסד לביטוח לאומי. הפגם העיקרי של מערך השירותים הזה הוא שהאופן בו הוא ממומן מאפשר רק העסקה של כוח עבודה זול.

 

אלא שהיזמות החברתית של המדינה החלה להצטמצם כבר בשנות ה-80 עקב מצוקה תקציבית ובשנות ה-90 ושנות ה-2000 היוזמה חזרה לארגונים לא-ממשלתיים. במבט לאחור, אפשר לומר כי בכל הנוגע לשירותי רווחה אישיים, המעורבות המוגברת של המדינה בשנות ה-70 וה-80 הייתה מקרה חריג וזמני. להוציא את שירותי הסיעוד, המדינה מעולם לא נטלה על עצמה את האחריות המלאה על שירותי הרווחה ובוודאי שהיא לא נהגה בתחום זה כפי שנהגה בתחום החינוך, הבריאות והביטוח הסוציאלי.

 

 

בהיעדר חקיקה שמגדירה סל בסיסי של שירותי רווחה אישיים, המשמעות המעשית של חוק שירותי הסעד היא שכל רשות מקומית מקיימת מערך שירותי רווחה לפי משאביה ויכולותיה. זוהי נקודת התורפה העיקרית של מערך שירותי הרווחה האישיים, שכן הרשויות המקומיות נבדלות זו מזו במשאביהן

 

 

מימון שירותי הרווחה

גופים לא ממשלתיים, ישראלים ולא ישראלים, מעורבים באורח יוצא דופן במימון מערך שירותי הרווחה האישיים. מדובר בתופעה שאיננה מובנת מאליה שהרי לכאורה המדינה היא שאחראית על מערך שירותי הרווחה האישיים: היא מקיימת משרד רווחה ומחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות והיא אחראית על ביצוע החוקים שנחקקו בנושא רווחה, וביניהם חוק שירותי הסעד. ניתן היה לצפות שהמדינה תממן את מרבית שירותי הרווחה, אלא שלא כך הדבר. המימון הלא ממשלתי לא מגיע לקופת המדינה אלא לקופותיהם של גופים הפועלים בשיתוף פעולה עם הממשלה ולגופים הפועלים באופן עצמאי. כך לדוגמה, ארגון הג'וינט, המשמש בפועל כזרוע המחקר והפיתוח של שירותי הרווחה בישראל, ממומן על ידי כספים שנאספים בקהילות היהודיות בארצות הברית.

 

לא רק משרד הרווחה אינו ממומן במלואו על ידי משלם המסים הישראלי, גם כ-20% מתקציב משרד הביטחון מגיעים מממשלת ארצות הברית. אך שלא כמו כספי התרומות שמגיעים לשירותי הרווחה ומתחלקים באופן לא שוויוני בין עמותות שונות, הסיוע הביטחוני האמריקאי נחשב כחלק מתקציב משרד הביטחון ומשרת באופן שווה את כלל אזרחי המדינה.

 

מימון שירותי הרווחה נעשה באמצעות המדינה על ידי תקציב משרד הרווחה ותקציב המוסד לביטוח לאומי. בשנת 2008 תקציבים אלו הסתכמו בכ-7 מיליארד שקלים. מקור המימון השני של שירותי הרווחה הם כספי תרומות, הן מכספי הקהילה היהודית בארצות הברית והן מתאגידים ואנשים פרטיים בישראל. בארצות הברית פיתחו לעצמן הקהילות היהודיות בתי אבות ומוסדות לבעלי מוגבלויות שממומנים ממסי קהילה. חלק ממסי הקהילה עובר לארגון הקהילות היהודיות וממנה לסוכנות היהודית ולג'וינט, בסך הכל כ-220-240 מיליון דולר בשנה. בנוסף לכספים אלה, הקהילות היהודיות תורמות לישראל באמצעות מגביות מיוחדות, למשל בעקבות מלחמת לבנון השנייה, ומעבירות גם כספי עזבונות.

 

אין בנמצא נתונים ברורים לגבי היקף התרומות שמגיעות מאזרחי ישראל, זהות התורמים, או חלקן היחסי של התרומות במימון שירותי הרווחה האישיים. חלק ניכר מהתרומות הישראליות נועד לממן שירותים שאינם שירותי רווחה, אך ניתן לומר ש-41% מהארגונים שקיבלו כסף מהציבור הישראלי היו ארגונים שעוסקים בשירותי רווחה (בעיקר אקי"ם ואיל"ן). הציבור הישראלי תורם למימון שירותי הרווחה גם באמצעות מפעל הפיס שמעורב, למשל, בהקמת מרכזים ומועדונים לקשישים (בהשקעה כוללת של מעל 200 מיליון שקלים).

 

לסיכום, ניתן לומר שמדינת ישראל מעולם לא מימנה את מלוא העלות של מערך שירותי הרווחה האישיים וכאשר הכנסת דנה בתקציב הרווחה היא דנה למעשה רק בחלק מהסכום שמוצא מדי שנה על שירותי הרווחה האישיים. התקציב בנוי על ההנחה שיהודי ארצות הברית והעולם, כמו גם הציבור בישראל, ישלימו את הסכומים הנחוצים שהמדינה אינה מתקצבת.

 

 

שירותי הרווחה לקשישים מצויים כיום במצב טוב יחסית לשירותי הרווחה האישיים בתחומים האחרים, אך במבט לעתיד יש מקום לחשש. הלחץ להעברת גמלת הסיעוד לקשיש עצמו עלול להוביל לצמצום תקציבי כיוון שהצפי הוא שזקנים רבים לא ימצו את זכויותיהם

 

 

 

הכתבה המלאה בגיליון 117 של מגזין דורות. עשה מנוי

המאמר הנוכחי מבוסס על דוח של מרכז אדוה, מכון לחקר שוויון וצדק חברתי לישראל. הוא התפרסם באתר: http://www.adva.org

 

 

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים