דורות - מגזין לקידום השירות לאוכלוסיה המבוגרת

חוקיות תעריפי האשפוז הסיעודי הממושך

ד"ר ישראל (איסי) דורון סבור כי פסיקת בית המשפט בעתירת בעלי מוסדות גריאטריים נגד תעריפי האשפוז הסיעודי היא בבחינת הישג משפטי חסר תקדים בתחום זכויות הזקנים

24/07/2011

לפני יותר מחודשיים ניתן אחד מפסקי הדין התקדימיים החשובים בתחום זכויות זקנים בישראל. מדובר בשתי עתירות מנהליות, בבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, בפני כב' השופטת ד"ר מיכל אגמון-גונן, המוכרות כעת"מ 2724/07 ועת"מ 1324/08 . הראשונה הייתה עתירה של המוסד הסיעודי "עטרת אבות" יחד עם מוסדות נוספים (באמצעות עורכי דינם אילן שביט וירון סילבר), והשניה הייתה של רשת "משען" (באמצעות עורכי דינם עו"ד אשכנזי ולב זיגמן).

 

השאלה שעמדה בפני בית המשפט, כפי שכב' השופטת מציגה בפתח פסק דינה, היא השאלה הבאה: האם המחיר ליום אשפוז במוסד סיעודי שנקבע במכרז שהוציאה המדינה מאפשר קיום בכבוד לקשישים ולמאושפזים באותם מוסדות. ממשיכה השופטת ומציינת כי עניינן של העתירות הינו בהפרטת שירותי האשפוז הסיעודי באמצעות "מיקור חוץ", ורישוי. במהלך השנים האשפוז הסיעודי סופק בעיקר על ידי מוסדות פרטיים שקיבלו רישיון ממשרד הבריאות ולא ישירות על ידי המדינה, כאשר המדינה החזיקה בתפקידי המימון והפיקוח. הפרטה זו הוסדרה באמצעות חוזים שחתמה המדינה עם בתי האבות הפרטיים. החל משנת 2000 המדינה נקטה צעדים לקראת מעבר להסדרת ההפרטה של שירותי האשפוז הסיעודי באמצעות מכרז. המכרז יצא לדרך בשנת 2007. העתירות תוקפות את ההחלטה על שינוי הדרך בה נעשית ההפרטה ואת המכרז עצמו. יחד עם זאת, השופטת מדגישה כי העתירות אינן עוסקות בהחלטה ההיסטורית להפריט את שירות האשפוז הסיעודי.

 

בית המשפט סוקר כיצד המכרז פורסם לאחר שנים רבות במהלכן נעשו ניסיונות רבים להסדרת נושא רכש שירותי האשפוז הסיעודי על ידי המדינה. הצורך העיקרי היה ביצירת מחיר אחיד שמרכיביו ברורים, ובקביעת סטנדרטים אחידים בין מוסדות האשפוז הסיעודי הפועלים בישראל ושהמדינה רוכשת את שירותיהם עבור תושביה. מדובר במכרז שבמסגרתו נקבע תעריף קבוע לפי חלוקה לסלי אשפוז, כאשר כל מוסד אשפוז סיעודי שהשתתף במכרז ועמד בתנאיו נכלל ברשימת הזוכים, תוך שיוכו לסל האשפוז הרלוונטי אליו. ההצעות שהוגשו לא כללו , אפוא, הצעות בנוגע למחיר יום אשפוז ולא הייתה בין המציעים כל תחרות לעניין המחיר.

 

הטענה המרכזית בבסיס העתירות הייתה כי תעריפי יום האשפוז שנקבעו במכרז ויושמו בהתקשרויות עם המוסדות הזוכים הינם תעריפי הפסד, ולפיכך אינם סבירים, שכן הם עתידים להסב נזקים כבדים לעותרות ולשאר מוסדות האשפוז הסיעודי בישראל ולהביא לירידה דרסטית ברמת השירות שמספקת המדינה לאוכלוסיית החולים הסיעודיים בישראל.

 

הטענה היא שייגרם נזק לכלל מוסדות האשפוז הסיעודי הפרטיים הפועלים בישראל, בין אם השתתפו במכרז בין אם לאו, בין אם נכללים ברשימת הזוכים, בין אם לאו, שכן, אלה גם אלה, צפויים לנזק כלכלי כבד. מוסדות שלא השתתפו במכרז בשל היותו הפסדי צפויים לצמצם באופן ניכר את פעילותם העסקית, באופן שעלול להביא לקריסתם; ואילו מוסדות שביקשו להימנע מצמצום ולמעשה מסגירת עסקיהם, הרגישו עצמם מאולצים להשתתף במכרז על אף מחירי ההפסד שנקבעו במסגרתו. אלה גם אלה, הינם קורבנות של ההתנהלות, המדיניות וההחלטות הבלתי סבירות של משרדי הבריאות והאוצר בכל הקשור לקביעת תעריפי יום האשפוז במכרז.

 

 

 

מדובר בהישג משפטי מרשים וחסר תקדים בתחום זכויות הזקנים. הוא מהווה אבן דרך בכל הנוגע לגבולות דפוס התנהגות המדינה - בכלל, ומשרד האוצר - בפרט, בכל הנוגע להפרטת השירותים לזקנים, ומניעת מצבים בהם משרד האוצר ינסה לכפות מחירי הפסד, אשר בסופו של יום יגרמו לא רק לפגיעה קשה במוסדות הסיעודיים, אלא חשוב מכך, יגרמו לפגיעה קשה בזכויותיהם של הזקנים השוהים בהם

 

 

בפועל, התעריפים שנכללו במכרז היו כדלקמן: סעיף 14.6 מפורטים התעריפים הקובעים: בעבור החולים הסיעודיים התעריף הקובע נע בין 290 ש"ח ליום אשפוז עבור סל האשפוז הבסיסי ברמת התשתית הבסיסית, לבין 301.6 ש"ח ליום אשפוז עבור סל האשפוז הגבוה ברמת התשתית הגבוהה. לגבי חולים תשושי נפש התעריף הקובע נע בין 299.8 ש"ח ליום אשפוז עבור סל האשפוז הבסיסי ברמת התשתית הבסיסית, לבין 311.79 ש"ח ליום אשפוז עבור סל האשפוז הגבוה ברמת תשתית גבוהה.

 

בשלב זה בחן בית המשפט שתי שאלות משפטיות מעניינות: ראשית - האם בכלל הפרטה של שירותי הסיעוד הממושך הינה חוקית? והשנייה - האם ההליך למימוש ההפרטה ויצירת המכרז היות חוקיים? ביחס לשתי השאלות הללו בית המשפט עונה בקצרה שבמקרה הנדון לא נפל פגם חוקי, לא בעצם ההחלטה להפריט את השירות, ולא באופן ההליך להוצאתו אל הפועל. בשלב זה עובר בית המשפט לדון בשאלה החוקית השלישית והמרכזית: האם התוצאה של ההליך, ותוכן המכרז ברמת התעריפים, היא חוקית וסבירה?

 

כפי שמסביר בית המשפט, מוקד הביקורת השיפוטית על הליך ההפרטה נשוא העתירות הינו בהשלכות תנאי המכרז על ציבור הקשישים והנזקקים לשירותי אשפוז סיעודי. השאלה היא האם התעריף שנקבע במכרז ליום אשפוז יבטיח את הזכות לקיום בכבוד של אוכלוסייה זו. בית המשפט מדגיש כי הזכות לבריאות, ובתוכה הזכות לאשפוז סיעודי, מעוגנת בחוק ביטוח בריאות ממלכתי. חוק ביטוח בריאות ממלכתי הוא חוק סוציאלי בתכליתו, ומשכך מדובר בדבר חקיקה המבטא רף מינימלי בעניין חובתה של המדינה לספק את הפן החומרי של הזכות לבריאות. השאלה היא, אם כן, האם התעריפים שנקבעו במכרז מאפשרים קיום מינימלי בכבוד כנדרש על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי. מדובר בשאלה עובדתית. הטיפול הסיעודי כולל הליכים רפואיים וטיפוליים מגוונים ומחייב תמחור דקדקני ומפורט, על מנת שמחד – לא יקבע מחיר נמוך מדי שלא יאפשר למוסדות לספק רמת שירות שאינה פוגעת בזכות לקיום בכבוד; ומאידך, לא יקבע מחיר גבוה מדי שלא יאפשר עמידה במגבלות התקציב.

 

יתרה מכך, בית המשפט מדגיש כי מכרז הכולל מחירי הפסד הוא למעשה מכרז בלתי חוקי. מחיר הפסד במכרז רווחה פותח פתח למדינה לעצום עיניה ולהשיל מעצמה אחריות לשמירה על זכויות הפרט. תנאי כאמור במכרז, משמעותו כי המדינה פועלת, גם אם באופן עקיף, כנגד האינטרס הציבורי. תנאי כזה הוא פגום במהותו ומנוגד לתקנת הציבור.

 

כעת בית המשפט מסביר כיצד מבחינה משפטית, נטל הראיה להוכיח כי משרד הבריאות ומשרד האוצר קבעו מחיר נמוך מידי, שהשלכתו היא הפרת חובת המדינה לספק את האמצעים הדרושים לקיום מינימלי בכבוד של אוכלוסיית הקשישים, מוטל על העותרות הטוענות לפגיעה כאמור בכבוד האדם. העותרות נדרשות להניח לפני בית המשפט תשתית עובדתית מלאה, מבוססת בתיעוד מתאים, ממנה יכול בית המשפט להסיק את הפגיעה בכבוד. ואכן, ביום 13.7.08 העותרות הגישו חוות דעת כלכלית בעניין תעריף יום האשפוז הסיעודי של הכלכלן דוד בועז. תחשיב העותרות לתעריף יום אשפוז, על פי חוות הדעת, נבנה בשתי שיטות: הראשונה, על סמך נתונים מדגמיים של מוסדות סיעודיים; השנייה, באופן מינימליסטי, על בסיס ציטוט עלויות בלתי תלויות.

 

התוצאה של הבדיקה הנ"ל העלתה כי בעוד שתעריף יום אשפוז סיעודי שנקבע במכרז בסל הבסיסי הינו 290 ש"ח, הרי שהתעריף המינימלי לפי תחשיב המומחה צריך להיות לפחות 336.15 ש"ח. הפער בין התעריפים ברף הבסיס עומד על סך של 46.15 ש"ח ליום אשפוז המהווה כ-15.9% מתעריף משרד הבריאות.

 

 

 

בית המשפט מדגיש כי מכרז הכולל מחירי הפסד הוא למעשה מכרז בלתי חוקי. מחיר הפסד במכרז רווחה פותח פתח למדינה לעצום עיניה ולהשיל מעצמה אחריות לשמירה על זכויות הפרט. תנאי כאמור במכרז, משמעותו כי המדינה פועלת, גם אם באופן עקיף, כנגד האינטרס הציבורי. תנאי כזה הוא פגום במהותו ומנוגד לתקנת הציבור

 

 

 

לדרישת בית המשפט, המדינה מצידה הגישה חוות דעת נגדית. ואולם, מדגיש בית המשפט, למעשה בוצעה בדיקת עלויות יסודית רק לצורך הגשת חוות הדעת לבית המשפט, כפי שצוין בחוות הדעת מטעם המדינה. במילים אחרות, בדיקה יסודית של עלויות יום אשפוז לא נערכה לקראת הוצאת מסמכי המכרז בהם נקבע המחיר האחיד. בנקודה זו קובע בית המשפט כי מובן שכללי המשפט המנהלי מחייבים ביצוע בדיקה קודם לקביעת מחיר במכרז ולא במהלך ההליך המשפטי. יתרה מכך, מתוך חוות הדעת שהגישה המדינה עלה כי לשיטת המדינה עצמה - המחירים שנקבעו במכרז לא היו מעודכנים (שכן נקבעו על פי מחירי שנת 2005), ולא היו מבוססים על תשתית עובדתית מספיקה.

 

מסכמת כבוד השופטת את תמונת הדברים כך: התנהלות המדינה, והתחשיב והנתונים שהציגה בחוות דעתה לגבי אופן קביעת תעריף יום אשפוז סיעודי במכרז, מעלים חשש ממשי כי תעריף יום האשפוז שנקבע במכרז לא נקבע על סמך תשתית עובדתית ראויה ומספקת ואינו משקף את המחירים והעלויות נכון למועד פרסום המכרז.

 

אשר על כן, הראיות שהובאו מעלות אפוא חשש לכך שהתעריף שנקבע במכרז יפגע בזכות המאושפזים לקיום מינימלי בכבוד, תוך הפרה של הכללים החלים על המדינה בהפרטה באמצעות מיקור חוץ. התוצאה הייתה שבית המשפט ביטל את המכרז, ואף הטיל על המדינה לשלם 45,000 ש"ח הוצאות משפט לכל אחד מהעותרים.

 

מדובר בהישג משפטי מרשים וחסר תקדים בתחום זכויות הזקנים. הוא מהווה אבן דרך בכל הנוגע לגבולות דפוס התנהגות המדינה - בכלל, ומשרד האוצר - בפרט, בכל הנוגע להפרטת השירותים לזקנים, ומניעת מצבים בהם משרד האוצר ינסה לכפות מחירי הפסד, אשר בסופו של יום יגרמו לא רק לפגיעה קשה במוסדות הסיעודיים, אלא חשוב מכך, יגרמו לפגיעה קשה בזכויותיהם של הזקנים השוהים בהם. ראוי לברך את המוסדות שעתרו לבית המשפט ואת עורכי דינם על ההישג המשפטי המרשים, וכן יש להעריך את פסק הדין האמיץ והמרשים של השופטת מיכל אגמון-גונן.

 

 

 

בית המשפט: התנהלות המדינה, והתחשיב והנתונים שהציגה בחוות דעתה לגבי אופן קביעת תעריף יום אשפוז סיעודי במכרז, מעלים חשש ממשי כי תעריף יום האשפוז שנקבע במכרז לא נקבע על סמך תשתית עובדתית ראויה ומספקת ואינו משקף את המחירים והעלויות נכון למועד פרסום המכרז

 

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים