דורות - מגזין לקידום השירות לאוכלוסיה המבוגרת

זקנים או נכים? על הקשר (או היעדר הקשר) המשפטי בין נכות ובין זיקנה

מה דינו של נכה שהפך זקן? האם לאחר גיל 65 הוא זכאי לקבל אותה קצבה שקיבל לפני שהגיע לזיקנה? האם נכון לקבוע בחוק תאריך הגעה לגיל 65 שיבדיל בין הזכאים לתוספות לגמלה? מאמר זה מציג את החוק, את תיקוניו, ואת העתירות שהוגשו נגדו.
2/04/2009

אחד הנושאים החשובים והמעניינים בתחום המשפט והזיקנה הוא הזיקה המשפטית והחוקית בין נכות ובין זיקנה. מה דינו של נכה שהפך זקן? ומה דינו של זקן שהפך נכה? או במילים אחרות, כיצד ניתן או צריך לעצב את המדיניות המשפטית ביחס לאוכלוסיות הנכים ואוכלוסיות הזקנים, כאשר ידוע שלעיתים ישנה חפיפה בין שני המצבים. לאחרונה פסק בית המשפט העליון בסוגיה דנן במסגרת בג"צ 1662/05, שושנה לוי ואח' נגד ממשלת ישראל ואח' (פסק הדין ניתן ביום 3.3.2009). להלן דיון בעתירה, משמעותה והשלכותיה.

 

הבסיס לעתירה היה תיקון לחוק הביטוח הלאומי (תיקון מספר 54) וכן תיקון להסכם הניידות שבין המוסד לביטוח לאומי ובין משרד האוצר (תיקון מספר 20) ביחס לזכויות שונות של נכים שהגיעו לגיל זיקנה. לפי תיקונים אלה, כל ההטבות שנכללות בתיקונים הללו ניתנות רק לנכים שהפכו זקנים אחרי ה-1.1.2002. המשמעות היא כי קרוב ל-39,000 נכים שהגיעו לגיל 65 לפני תאריך זה, אינם זכאים להטבות לפי התיקונים לחוק ולהסכם. חלק מאותם נכים עתרו לבית המשפט בשאלת חוקיות ההפליה השרירותית בין נכים זקנים שהגיעו לגיל זיקנה עד תאריך כלשהו ואלה שהגיעו לגיל זה לאחר התאריך האמור.

 

בעבר היה מבוסס ההסדר החוקי על הוראת סעיף 251 לחוק הביטוח הלאומי, שקבע כי אדם שנהנה מקצבת נכות והגיע לגיל זיקנה זכאי לקצבת זיקנה חריגה בגובה קצבת הנכות האחרונה ששולמה לו. הכוונה הייתה שנכה שהגיע לגיל זיקנה לא ייפגע רק בגלל שהוגדר כזקן, וימשיך ליהנות מאותה רמת קצבה שקיבל טרם הגיע לגיל זיקנה. ואולם במציאות קצבת הזיקנה שניתנה לנכים לא עודכנה וערכה נשחק בהדרגה, עד שהגיע לערך קצבת הזיקנה הרגילה שמוענקת לקשישים שאינם נכים.

 

התיקון החדש לחוק שחל רק על נכים שהגיעו לגיל 65 אחרי ינואר 2002 קובע שנכה שהגיע לגיל זה יחדל לקבל קצבת נכות, ובמקומה יהא זכאי לקצבת זיקנה. יחד עם זאת, תיקון 54 קובע כי אם קצבת הזיקנה שיקבל הנכה תהא נמוכה מהסכום ששולם לו בקצבת הנכות, הוא יקבל גם את קצבת הזיקנה וגם גמלה נוספת שתשווה את הסכום המוענק לו לזה שקיבל טרם הגיעו לגיל הזיקנה. כמו כן, נקבע כי קצבת הזיקנה לנכה תעודכן במועדים שבהם מתעדכנת קצבת הנכות.

 

כל ההטבות הנוספות שנכללו בתיקוני החוק ניתנות רק לנכים שהפכו זקנים אחרי ה-1.1.2002. המשמעות היא כי קרוב ל-39,000 נכים שהגיעו לגיל 65 לפני תאריך זה, אינם זכאים להטבות

 

בעתירה בפני בית המשפט העליון נטען כי תיקון 54 אינו חוקתי שכן הוא מפלה באופן שרירותי בין נכים שהגיעו לגיל זיקנה בתאריכים שונים. ברוח דומה, תקפו העותרות גם הסדרים נוספים. כך לדוגמה, עד להחלת תיקון 20 להסכם הניידות נכה שהיה זכאי להטבות בגין מגבלת ניידות והגיע לגיל 65 היה זכאי להמשיך לקבל אותן הטבות, בתנאי שהיה בעל רשיון נהיגה בתוקף וכל עוד היה מסוגל לנהוג ואף נהג ברכב בעצמו. נכה שהגיע לגיל 65 ולא היה ברשותו רשיון נהיגה בתוקף, לא קיבל את הטבות הניידות אלא אם לא היה זכאי לקצבת זיקנה (בשל הכנסות מעבודה או משלח יד). במקרה כזה המשיך הנכה לקבל את קצבת הניידות עד שהגיע לגיל 70. תיקון 20 ביטל את התנאים להמשך קבלת הטבות הניידות. ואולם, בדומה לתיקון 54 לחוק הביטוח הלאומי, נקבע כי תיקון 20 יהיה תקף רק לגבי נכה שהגיע לגיל 65 מיום 1.1.2002 ואילך.

 

העותרות טענו כי כל הנכים הקשישים חד הם. לטענתן, התאריך הקובע בתיקון 54 לחוק הביטוח הלאומי ובתיקון 20 להסכם הניידות יוצר מצב בו מוענק יחס שונה לשווים. מצב זה אינו חוקי ולכן יש לבטלו. מעבר לכך, העותרות טענו כי קבלת העתירה לא תוביל להגדלת העומס על תקציב המדינה שכן מלכתחילה קבוצת הנכים היא קבוצה מצומצמת והיא אף הולכת וקטנה. לפי העתירה, גם אם תקציב המדינה לתמיכה בנכים אינו בלתי מוגבל, הרי שראוי היה להקצות חלק גדול יותר מתקציב המדינה לתמיכה בנכים. לפיכך, אם הסכום הכולל שהקצתה המדינה אינו מספיק כדי לתמוך בכלל אוכלוסיית הנכים הקשישים, הפתרון המשפטי ההוגן הינו חלוקה שוויונית של הקיים. במילים אחרות: משבחר המחוקק לתקן את החוק ואת הסכם הניידות, הרי שהיה עליו לחלק את התקציב שהוקצה לשם כך לפי קריטריונים שוויוניים ואחידים.

 

תיקון 54 קובע כי אם קצבת הזיקנה שיקבל הנכה תהא נמוכה מהסכום ששולם לו בקצבת הנכות, הוא יקבל גם את קצבת הזיקנה וגם גמלה נוספת שתשווה את הסכום המוענק לו לזה שקיבל טרם הגיעו לגיל הזיקנה

 

המדינה מצידה ביקשה מבית המשפט לדחות את העתירה. לטענת המדינה, ההסדר שהיה קיים בסעיף 251 לחוק הביטוח הלאומי טרם תיקונו בשנת 2002, לא הפלה בין נכים קשישים לבין נכים צעירים היות ותכליתה של קצבת הנכות (שמוענקת כאמור עד לגיל הפרישה) שונה מתכליתה של קצבת הזיקנה. קצבת הנכות, טענה המדינה, נועדה להוות תחליף לשכרו של אדם במהלך שנות ההשתכרות המקובלות ולפיכך כשמגיע האדם לגיל הפרישה פוקעת זכות זו. לעומת קצבת הנכות, נועדה קצבת הזיקנה לאפשר לאדם להמשיך ולהתקיים בכבוד גם לאחר שהגיע לגיל בו הוא מפסיק להשתכר מעבודת כפיו. ואכן, גם קצבת הזיקנה של אדם שאינו נכה אינה תואמת את השכר שהרוויח במהלך שנות עבודתו, והיא פחותה בהרבה משכר זה.

 

בהתייחס לעלויות החלת התיקונים על כלל הנכים הקשישים, טענה המדינה כי ביטול התאריך הקובע יוביל לתוספת עלות גבוהה שלא יהיה לה מקור מימון תקציבי. על פי הנטען, אילו התיקון לסעיף 251 לחוק הביטוח הלאומי היה חל גם על מי שהגיע לגיל קצבת זיקנה לפני שנת 2002, התקציב היה מחייב תוספת של כ-100 מיליון ש"ח בשנת התקציב 2007-2006 (סכום זה היה פוחת במשך השנים עם התמעטות האוכלוסייה). ביחס להמשך תשלום קצבת הניידות ציינה המדינה כי מדובר בעלות של 15 מיליון ש"ח בשנה כאשר לסכום זה יש להוסיף 3 מיליון ש"ח המוענקים לצורך הלוואה עומדת במקרה של החלפת רכב וכן הלוואות נוספות בסכום של כ-6 מיליון ש"ח בשנה. לעניין ההטבות בדמי ביטוח הבריאות, נמסר כי מדובר בתוספת עלות של כ-2.5 מיליון ש"ח.

 

העותרות טענו כי כל הנכים הקשישים חד הם. לטענתן, התאריך הקובע בתיקון 54 לחוק הביטוח הלאומי ובתיקון 20 להסכם הניידות יוצר מצב בו מוענק יחס שונה לשווים

 

הפרשה הפכה להיות מעניינת אף יותר שכן לפי בקשת בית המשפט, צורף לדיון גם מטה מאבק הנכים, עמותה שתכליתה הגנה על זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות. עמדת מטה מאבק הנכים הייתה שונה מזו של העותרות. לפי מטה המאבק, אין להסתפק בביטול התאריך שנקבע בתיקון 54 לחוק הביטוח הלאומי ובתיקון 20 להסכם הניידות, שכן המדינה חייבת לתמוך בכלל הנכים, בכל הגילאים, באופן מלא, גם אם הדבר כרוך בעלות תקציבית נוספת.

 

בית המשפט העליון דחה את העתירה וקבע כי התיקונים לחוק ולהסכם הניידות הינם חוקיים. השופטת נאור פתחה וציינה כי ההסדר החקיקתי שהיה קיים בטרם נחקק תיקון 54 לא פגע בשוויון ולא הפלה בין קבוצת הנכים הקשישים לקבוצת הנכים הצעירים. השופטת קיבלה את עמדת המדינה לפיה קצבת הנכות אמורה להוות תחליף לשכרו של אדם במהלך שנות ההשתכרות המקובלות וכי עם ההגעה לגיל פרישה, פוקעת זכאות זו.

 

השופטת קיבלה את עמדת המדינה לפיה קצבת הנכות אמורה להוות תחליף לשכרו של אדם במהלך שנות ההשתכרות המקובלות וכי עם ההגעה לגיל פרישה, פוקעת זכאות זו.

 

השופטת נאור טענה עוד כי יש לראות בנכים הקשישים קבוצה אחת ללא קשר למועד הכניסה לקבוצה, שכן המועד בו הגיעו הנכים לגיל זיקנה אינו רלוונטי לשאלת הזדקקותם להטבות שניתנות במסגרת תיקון 54. כלומר, צורכיהם של נכים קשישים שהגיעו לגיל זיקנה לפני המועד הקובע אינם שונים מצורכיהם של נכים קשישים שהגיעו לגיל זיקנה לאחר המועד הקובע. לפיכך, לכאורה מדובר בהסדר חוקי מפלה.

 

ואולם, כפי שמציינת השופטת נאור, הזכות לשוויון אינה זכות מוחלטת, היא בעלת אופי יחסי וניתן לפגוע בה כדין אם מתקיימים תנאים מסוימים. במקרה דנן, מדובר בפגיעה שנעשתה על מנת לסייע לנכים הקשישים ותכלית זו ראויה והולמת את ערכיה של מדינת ישראל. יתרה מכך, ההיסטוריה החקיקתית מלמדת כי הבחירה שעמדה בפני המחוקק הייתה בין חקיקה מגבילה לפי תאריך קובע לבין אי חקיקה. המעורבים בהליך החקיקה ידעו שתחולתו תוגבל בשל שיקולים תקציביים. מכאן שצמצום הגמלה הנוספת שמוענקת לנכים קשישים לאחר תיקוני החקיקה על ידי חלוקה מחדש בין כלל הנכים הקשישים, תפגע במטרת התיקון. השופטת נאור הכירה בקיומה של פגיעה בעקרון השוויון, אך טענה כי בנסיבות העניין יש הצדקה לסטות ממנו. טענת העותרות נדחתה הן בסוגיית התיקון לחוק הביטוח הלאומי והן בסוגיית הסכם הניידות.

 

השופט רובינשטיין: ".. מה בדבר תחושתם של הנכים הקשישים ש"חטאם" הוא בכך שנולדו לפני חבריהם? אכן, כל ההסברים המשפטיים מניחים את דעתנו המשפטית, אך נותר טעם בעייתי".

 

נסיים בדבריו של השופט רובינשטיין, שתמצת את בעייתיות פסק הדין במילים הבאות: "מסכים אני, לא בשמחה ולא בלב קל, לחוות דעתה של חברתי השופטת נאור. לא בשמחה ולא בלב קל [...] כיוון שבמובן הערכי-מוסרי יש ממש בנושא העתירה, משהכרענו כי נפגעה הזכות החוקתית לשוויון. אכן, בשלבי הבחינה הבאים נמצא כי עומדים סעיפי החקיקה בהם מדובר במבחן החוקתיות והסכם הניידות במבחני המשפט המנהלי. ואולם, מה בדבר תחושתם של הנכים הקשישים ש"חטאם" הוא בכך שנולדו לפני חבריהם? אכן, כל ההסברים המשפטיים מניחים את דעתנו המשפטית, אך נותר טעם בעייתי. בדיעבד סבורני, כי עדיף היה - ככל שעוגת התקציב אין בה די – כי הסכום שתוקצב לצורכי התיקונים בחקיקה ובהסכם יהיה נמוך יותר, ושיתחלק לאנשים מעטים יותר; כך במבט לאחור, וכמובן בנסיבות שבהן אין אפשרות להגדלת הסכום הכולל".

 

 

הדפסשלח לחבר
בניית אתרים